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论主审法官负责制

作者:徐升旭  发布时间:2014-12-01 08:39:40


主审法官负责制,是指由人民法院选任的德才兼备的审判人员为主审法官,在打破审判庭建制,不设庭长的情况下,由主审法官独任或由主审法官组成合议庭对其所承办的刑事、民事、经济等各类案件全面负责审理,并直接享有对案件裁判权的一种审判运作机制与审判人员管理机制相结合的法院管理制度。其基本框架是:1.由法院选任德才兼备的具有审判职称的人员为主审法官;2.在独任审判的案件中,由主审法官直接决定案件的审判结果;3.在由主办主审法官与其他主审法官组成合议庭审理的案件中,由合议庭直接决定案件的审判结果;4.废止审判委员会审案制度,强化审判机关系统内审级监督制约机制;5.取消审判庭建制,不设庭长职务;6.对主审法官配备助理法官和书记官,从事与审判相关的辅助性工作。

一、主审法官负责制的产生与发展

发端于资产阶级启蒙运动的司法独立原则,在几个世纪里经历了两方面的演进。一方面是功能的演进,即经历了一个从思想原则到宪政原则,再到司法活动原则的过程;另一方面是主体的演进,经历了一个从法院群体独立到法官个体独立的过程。这两方面演进的结果,就确定了法官独立在司法独立原则中的核心地位。

从西方国家来看,尽管英美与大陆法系国家的法官的审判活动因诉讼模式的差异而有所不同,但现代司法制度在基本架构上的统一性和两大法系互相融和的发展趋势,使得不同法系国家的法官在审判中遵循某些共同的规律。这其中就包括:法官是审判权的行使主体,具有独立审理、裁判案件的权力。

从英美法系国家来看,早在1701年,英国在《王位继承法》中就确立了法官独立原则。1787年,美国在《美利坚合众国宪法》中对法院及法官的独立也作了明确规定。其后,由于英美法系国家普遍采用的是自由心证原则,强调法官完全凭借个人的理性、良心和经验对案件独立自主地处断,这就进一步确立了法官在裁断案件中的独立地位。

从大陆法系国家来看,1791年法国宪法就规定:“在任何情况下,司法权不得由立法议会和国王行使。”意即司法权应由法院和法官行使。1919年和1949年德国的基本法均规定:“法官独立,只服从法律。”1946年日本宪法规定:“法官凭良心独立行使职权,只受宪法与法律的约束。”1947年意大利宪法及1988年意大利刑事诉讼法都规定:“法官只服从法律。”其他大陆法系国家的宪法、诉讼法中都有类似的规定。

随着司法独立原则为各国法律所确认,联合国也将其作为世界范围内人权活动的基本原则之一在国际规约中予以规定。在1948年的《世界人权宣言》和19年的《公民权利和政治权利国际公约》中都规定了司法机关独立原则。在此基础上,联合国于1985年通过的《关于司法机关独立的基本原则》和1987年通过的《世界司法独立宣言》(以下简称《宣言》)中进一步确定了法官在进行审理活动和制作裁判文书方面拥有的独立性和自主性。如《宣言》第3条规定:“在作出裁决的过程中,法官应对其司法界的同行和上级保持独立。司法系统的任何等级组织,以及等级和级别方面的任何差异,都不应影响法官自由地宣布其判决的权力。”不难看出,主审法官负责制所体现出的法官独立原则,既符合世界诉讼发展史的一般规律,也顺应了世界范围内司法活动的发展潮流。

二、主审法官负责制对实现我国审判独立的意义

审判独立原则是世界上各个法治国家通常遵循的一项司法准则。西方国家实行法官独立,即法官独立审判,不受任何外来干涉,只服从法律,是为突出绝对个人主体的审判形式。而长期以来,我国立法及司法实践都坚持人民法院作为一个整体依法独立行使审判权,法院以外的行政机关、团体和个人不得干预法院的审判活动。在法院内部坚持集体领导的民主集中制原则。加强院长、庭长和审判委员会对审判工作的领导和监督,它突出体现了一个集体人格的本质特征。这种集体人格实际形成了主体内部审判形式的权力分配的金字塔式结构状态。第一层是审判员或合议庭裁决权;第二层是审判员或合议庭向庭长、院长的请求汇报而导致“行政首长”的裁决权;第三层是当院长与审判员或合议庭的意见相冲突时,由院长决定提交审委会讨论决定的裁决权。如此权力重叠议而不决,决而不实,开庭审理形如虚设,当事人的庭内辩论转为审判员或合议庭与庭长、院长及审判委员会的庭外辩论。审判委员会委员虽没有参加开庭审理,但享有最终的裁决权,而亲临庭审现场的审判员或合议庭却要必须执行。这种审判体制规则不利于审判独立原则的很好发挥,也有违审判独立原则的内在规律和适用机制。笔者认为,法官执法中的公正首先依赖于法官独立审判责任制,即主审法官负责制。法官除向法律负责外不向任何机关负责。正如马克思所说“法官除了法律就没有别的上司”。建立主审法官负责制应成为我国当前的审判方式改革所追求的目标。主审法官负责制符合司法活动的特征及规律。

第一,它符合司法独立性原则。减少外在干预、确保法官凭内心确信办案是司法独立的主要外在表现。实行这种制度减少外在干预主要表现在几个方面:首先,在取消庭长职务设置的前提下,法官头上减少了作为汇报案件对象的几重领导,如庭长、副庭长、办案组长;其次,在案件繁简分流明显、简易案件增多的情况下,主审法官独任审判的几率大大提高;再次,在规范审委会职责的前提下,由主审法官组成的合议庭直接决断案件的比例将大大提高;最后,在权责统一的情况下,杜绝错案的忧患意识也成为法官抵御外在干预的心理动机,这当然有利于法官独立办案。

第二,它符合司法亲历性原则。首先这种制度还权于承办法官,使绝大多数案件不必经院、庭长及审委会批准,客观上使诉讼过程贯穿了审理不间断和法官不可更换原则,避免了以往“审而不判、判而不审”的尴尬局面;其次,在权力增大、责任相应增大的前提之下,发现案件真实的迫切要求也促使法官更加注重直接审查证据和事实,客观上也有利于直接原则和言词原则在审判中的运用。

第三,它符合司法法律性原则。在主审法官负责制下,主审法官的物质利益(如职业自豪感等)都将较为充分地体现出来。这样,原来对法官合法性的外在要求就转化为法官自觉自愿的行动。而这种自律机制的形成必然有助于司法活动驶入合法性的轨道。

三、实行主审法官负责制的实践意义

第一,它的产生根源于法院改革的现实需要。正如最高人民法院《人民法院五年改革纲要》所指出的那样,“人民法院审判工作面临前所未有的复杂局面,人民法院的管理体制和审判工作机制,受到了严峻的挑战。”这种挑战,主要来自两个方面:一方面,随着依法治国观念深人人心,公众对法院愈来愈高的公正司法的期望值与法院内部不符合审判规律的管理体制所导致的案件质量不高的现实产生了冲突;另一方面,由于利益格局调整,社会矛盾交织,使得诉讼案件的大幅度增长与由于审判资源配置不科学、内部激励机制不明确所导致的诉讼效率低下产生了矛盾。来自这两方面的压力使得遵循审判规律,强化审判职能、激励审判人员成为人民法院特别是站在审判第一线的基层法院的强烈呼声,而主审法官负责制正是这种实践要求理想的制度载体亦或功能载体。可以说,主审法官负责制是从实践中应运而生的产物。

第二,它的用人机制符合“以人为本”的社会发展走向。从社会实践的角度肯定主审法官负责制,是因为它与中国改革开放的总体战略与进程合拍。改革开放,是“以人为本”、尊重和发展人的健康个性的宏大的社会运动。从农村联产承包责任制的改革,到国企改革培养现代企业家并建立现代企业制度,都是走的一条尊重人的主体性和解放、发展人的个性的道路。美国学者博登海默指出:“人还渴望参加某种有价值的事业,使他能够为此奉献出其特殊才能,而不论这种才能的性质如何、作用多大。因此,必须给予个人以实现更高的生活目标的良机,亦即发挥他们为人类服务的才能的良机。”因此司法领域的改革,同样应当遵循社会改革的总体发展趋势。一方面,它通过责权利的统一可以有效地调动法官的积极性,从而形成法官的激励机制;另一方面,审判资源的有限性又使得能够成为主审法官的必然是少数人,这种客观现实,又必然要形成法官的遴选机制。而这种遴选与激励相结合的人才管理机制,将成为中国法官走“精英之路”最可行的途径。

第三,它在实践中已经显现出制度性效益。近年来,少数法院在不同程度上实行了主审法官负责制,其制度性效益也逐渐显现。首先,这种制度的推行,符合审判活动的规律,贯穿了中立、直接等诉讼原则,使案件的质量有了明显的提高;其次,它克服了“一案三复”惯有模式下所显现的“案案汇报、案案潦草”的弊端,使法官能集中精力审理疑难大案,这既提高了诉讼效率,也有利于司法资源的合理化利用;再次,它凸现了优秀审判人员在审判中的地位,使法官走精英之路成为可能。而通过法官形象的改善,也有利于法院公信力的提高。

四、回应可能的质疑

由于是新生事物所显现出的不成熟,以及由于改革措施所致的对固有范式的突破,主审法官负责制极有可能遭遇方方面面的质疑。笔者仅对可能出现的一个新问题作答,即有无必要打破审判庭建制、不设庭长?

留心司法改革的人不难发现,近几年来一些法院实施或提出的主审法官负责制都不包含打破审判庭建制、不设庭长这一内容,是基于几方面的考虑。

不设庭长职务的益处有三:首先,更加有利于法官独立办案。长期以来,由于法院行政化管理模式的影响,主办案件的审判人员在法院中都不占主体地位,而是排在院长、副院长、庭长、副庭长(有的还有办案组长)之下的“五字辈”干部。这种级别上的层级差异人为地为法官独立办案设置了重重关卡。事实上,庭级领导也是绝大多数案件的“婆婆”,因此取消这层“婆婆”将更加有利于法官独立办案;其次,取消了多重办案环节,有利于提高司法效率;再次,打消了办案人员的依赖思想,有利于培养法官的办案质量意识和负责精神。

打破审判庭建制的益处在于:首先,它有利于审判资源的合理配置,在审判庭建制下,客观发生的案件类型数量与相应办案人员数量比例严重失调,导致司法资源的不合理配置。比如,在通常情况下,一个法院的民事、经济案件总是数倍乃至数十倍地多于刑事案,而办案人员刑庭却可能与民、经庭相当。这就出现了案件多寡不均导致的人员忙闲不均的情况。其次,它避免了因法院内部庭室不同而收益不同所导致的“择岗”现象。在司法实践中,由于办案数量等多方面因素的影响,庭与庭之间办案人员的收益差距可能较大。其不合理性就在于这种差异不是因为办案人员的综合素质而仅仅是因为庭室的客观设置而造成的。再次,它有利于培养复合型法官,有利于法官走精英之路。这就促使主审法官必须苦练内功,以适应多门类案件的审理。当然,在提倡通审通判的同时,法院也应注意培养某些主审法官成为某类型案件的专门人才,力求在主审法官中形成以广学而博为主、以专一而精为辅的人才结构。

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